杨东平:如何破解农村留守儿童之殇
中国目前约有二十多个具有儿童权利保护职能的机构，包括国务院妇女儿童工作委员会、全国青联和共青团少年部、全国妇联儿童部、民政部儿童福利处、文化部未成年人文化处、卫生部妇幼保健司、教育部基础教育司以及国务院各部委相应的儿童工作部门。不难看到，在妇幼保健、儿童疾病防治、普及义务教育等职责明确的领域，发展和改善较为显著。而在那些跨部门、跨行业和比较“软”的问题领域，诸如预防和控制儿童伤害、保障儿童食品用品安全、减少流浪儿童数量和反复性流浪，满足孤儿生活、教育、医疗和公平就业等基本需求，基本满足流动和留守儿童基本公共服务需求等等，问题就较难以解决。
后者突显的是“儿童福利”的概念。广义的儿童福利是针对全体儿童，促进儿童生理、心理及社会潜能发展的各种措施和服务；而狭义的儿童福利重点指向的是对弱势儿童的关怀照顾，如对孤儿、残疾儿童、流浪儿童、被遗弃儿童、被虐待或被忽视的儿童、家庭破碎的儿童、行为偏差或情绪困扰的儿童等特定儿童的救助、保护、矫治和服务。这正是我们的制度设计中最薄弱和混乱的，显现了政府职能和管理的缺位。
我们需要借鉴其他国家的治理经验，将《儿童福利法》的制定提到重要议事日程，通过公开讨论、科学决策，将儿童安全和福利建立强有力的法制基础上。为此，需要设立统一的儿童安全与福利管理机构，监督法律的实施，协调各部门工作，改变“九龙治水”、“齐抓共管”之类陈旧粗陋的管理。当然，这并不意味着构建一个无限责任的“大政府”；相反，需要在治理体系现代化的新框架中，通过简政放权，促进公众参与，建立基层和社区自治的体系。也就是说，政府要做的，一是法律保障，二是释放社会力量，建立以弱势儿童为中心、自下而上的监管和救助机制。
美国3个失踪儿童改变救助体系的实例，发人深省、可为借鉴。1979年5月25日，6岁的艾坦在上学路上失踪。1983年，里根总统宣布艾坦失踪的5月 25日为“国家失踪儿童日”，国家开始真正重视失踪儿童问题，开启了为期近10年的“牛奶盒寻人活动”。1981年7月27日，另一名6岁儿童亚当的失踪，启动了《失踪儿童法案》的制定。亚当的父亲在听证会上的一句话打动了众人：“一个能发射航天飞机并让它回到地球的国家，竟然没有一个为失踪儿童设立的信息搜集和服务中心？”
1996年1月13日，9岁的安伯在骑车时被绑架并杀害，媒体为破案帮上了大忙。经过一系列打造升级，一个接驳美国紧急警报系统，通过电台、电视台、电子邮件、交通提示、短信、facebook、google等多种渠道，向全国发布失踪儿童信息、名为“安伯”的系统上线。随后，《失踪儿童援助法案》也在安伯父母的参与下通过。安伯的父母成立了非营利组织“全国失踪与受虐儿童服务中心（NCMEC）”，打开了解决失踪儿童问题的关键之门。三名不幸的失踪儿童，彻底改变了美国解决儿童失踪问题的轨道。其实际效果是1990年，全美只有62%的失踪儿童可以被找回，而如今，这一比例已经变为97.7%。
帮助留守儿童的干预行动
在促进制度变革的政策倡导之外，对留守儿童微观的干预，涉及学校、家庭、社区各个层面。就社会组织而言，比较重要的策略，是在留守儿童最为集中的农村学校，通过心理咨询和开展多样化的文体活动，改善留守儿童的教育环境，改善他们的身心健康、安全、情感和心理状态，实施有效的帮助。
中西部农村的留守儿童大量集中在寄宿制学校。由于学生上学远，很多地方把寄宿制学校作为主要的解决方案。2011年全国农村初中生总体寄宿率达到52.88％，6个省超过60%，广西初中寄宿率甚至达到88.03%。西部农村初中学生整体寄宿率达到62.36%，小学生寄宿率达到19.65%。另据东北师大对870名小学寄宿生的调查，三年级之前开始寄宿的小学生累积比例高达55.4%。
西部农村寄宿制学校大多条件简陋，师资不足，学生与父母关系疏离、师生关系淡漠、同辈关系紧张，学生行为习惯不良、厌学情绪严重、学校暴力事件频发等问题都很突出。权威调查显示，农村寄宿制学生的身高、体重和学业成绩，都明显低于走读的学生。这一制度的好处，是使分散在农村的留守儿童得以“浮出水面”，使得对他们的干预成为可能，典型如国家施行的营养午餐项目。
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