瞿国然:农村集体土地归根到底属于国家所有
实行土地公有制的我国，农村集体土地到底属于集体所有还是国家所有？正确把握这个根源性问题，有利于科学制定“三农”制度或有力深化“三农”改革，进而促进城乡经济社会持续健康发展、推进国家治理体系和治理能力现代化。
一、农村集体土地并非集体所有
（一）集体经济组织不能自主决定集体土地归属
土地所有制、土地承包制度、宅基地取得制度、集体经济组织成员资格认定基准等农村土地归属制度，既关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、公民合法权益，也关乎粮食安全、经济发展、城乡差距、社会稳定。因此，农村土地归属制度的制定与改革，属于中央事权而不属于地方事权，宜由国家法律政策统一规范或由国家有计划地推进改革，而不宜由集体经济组织、行政村甚至任一地方政府自主规定或擅自推动。尽管由集体经济组织决定土地承包方案、组织实施土地发包、报批宅基地等，但这些只是通过村民小组会议或户代表会议执行国家有关法律政策规定而已，集体经济组织并不具有实质意义上的土地配置权。即使是适当调整土地承包关系也受到有关政策法规的严格限制。集体经济组织既不能成为地权配置主体，也不能抵押土地所有权、土地承包权、宅基地使用权，更不能将集体土地转让给集体经济组织以外任何单位或个人。其实，这有利于坚守耕地红线，实现耕者有田、建宅有地，保障农民安居乐业，严防集体经济组织、村委、村委干部甚至地方政府侵蚀农民合法权益，危及国家粮食安全，动摇农业基础地位，进而影响城乡经济社会持续健康发展。
（二）集体经济组织对集体土地不具有所有权
就集体经济组织成员依法占有的承包土地、宅基地而言，集体经济组织对集体土地并不具有实质的所有权。如果农村土地属于集体经济组织所有，那么集体经济组织成员承包经营土地、取得使用宅基地等时就应付地租之类土地使用费给集体经济组织，而他们实际是依法地无偿地取得并使用；如果集体土地属于集体经济组织所有，那么集体经济组织就可通过调整、收回、抵押、转让等方式处置集体土地，而集体经济组织对其成员依法取得或占有的承包土地、宅基地进行处置往往受到很多限制，几近没有处分权。其他以集体经济组织名义使用或流转的集体土地，包括水利道路、文化卫生、村属企业厂矿等建设用地，最终受益的不是集体经济组织而是集体经济组织成员。有时在征地补偿、财政转移支付等中将集体经济组织作为受益主体，这看似归集体经济组织所有，最终受益的仍是集体经济组织成员。
（三）集体经济组织既非经济实体也非实体组织
1．集体经济组织并非经济实体。集体经济组织在人员组成上具有成员性、派生性而不具有社会性、开放性，在运行机制上实行民主制而非公司制，且不纳税、不缴费、不能破产，严格意义上的农村集体经济在现阶段很难实现——这已被二十世纪五十至七十年代集体经营农业的曲折经历所反证，也被集中化集约化发展的工业园区、高新区等逐步替代二十世纪八、九十年代发展起来而分散化粗放化经营的乡镇企业所证明。因此，集体经济组织不宜适用企业制度理论。农村集体经济组织本身并不是法人，要成立法人，其财产应从集体经营性资源资产中独立出来，比如土地所有权、土地承包权、宅基地取得权、公益性基础设施或其用地等集体资源资产就不能作为集体经济组织法人财产；即使是宅基地使用权，由于它往往被住宅所有权“绑架”，一旦资不抵债，就容易偏离集体所有制，所以不宜将之入股、作抵押、作担保。
2．集体经济组织也非实体组织。集体经济组织也有别于一般社会组织，它并无固定场所，无固定工作人员，无常设组织机构，无法定代表人。每个集体经济组织成员都依法地平等地参与村内公共事务（除了经济，还包括社会、文化、生态、党建等公共事务）的决策、管理、监督。选举产生的村民小组组长或村委干部与其他村民一样，在村民小组会议或户代表会议上只能享有一票决策权，而不能享有一票否决权或最后决策权。但即使全体集体经济组织成员在村民小组会议上都同意，也不能非法地调整土地承包关系、干涉农民生产经营自主权、强迫农民退出土地等。因此，集体经济组织是法治之下的自治单元，具有社区性；它对集体土地并不具有所有权，在其产权上只具有地理边界功能。所以，集体经济组织可被村民小组替代。虚置集体经济组织，其原本统筹经营职能在工业化中期以后，可在农民自力更生、村民依法自治基础上，由政府扶持建设基础设施、兴办公益事业、提供农业服务，或由农民购买农业社会化服务，以促进农业农村现代化发展、城乡一体化发展。
（四）集体土地也非集体经济组织成员所有
尽管集体经济组织成员可依法地无偿地使用或占有承包土地、宅基地、村内公益性建设用地等集体土地，但对集体土地只具有使用权，并不具有所有权。否则，集体土地就会变相成为私有土地，这既与农村土地集体所有制不相符合，也与我国土地公有制不相符合。集体土地本身并非农民财产，只有在承包土地上投入劳动、在宅基地上建造住宅、将承包土地依法流转出去，其农产品才有可能转化成商品，其住宅、流转收益等才能纳入财产范围。倘若将土地承包权、宅基地使用权当作农民财产，就会让原本无偿使用或无偿占有的集体土地在征地或退地时获得土地补偿，冲击农村土地集体所有制或土地公有制。集体土地也非集体经济组织成员集体所有；否则，由于其理想化而在政策上不具有操作性。其实，与其说集体土地集体所有，不如说依法占有，包括被部分非集体经济组织成员依法占有。因此，在“三农”政策制定或深化改革中，应在“用途管制、集体所有、人地相适、合理用地”思路下努力缩小“集体所有”与依法占有之间差距。
二、农村集体土地属于国家所有
（一）农村土地集体所有制的本质是土地公有制
二十一世纪初全面取消农业税后，农民终于可以依法地无偿地使用或占有集体土地。这是广大农民在经历漫长饥寒交迫岁月、经过无数次起义抗争，才实现了他们梦寐以求的耕者有田、建宅有地的朴实愿望。农村土地集体所有制让农民成为了土地的主人，不再依附于土地，铲除了滋生土地食利阶级的土壤，为促进社会的公平正义、实现人类的自我解放奠定了坚实基础。它是人类社会进步的一项重要制度，是中国对世界土地所有制史的伟大创造，与资本主义社会、封建社会、奴隶社会的土地私有制存在本质区别。土地私有制让中国封建社会始终摆脱不了农民起义——封建王朝更替——农民起义的历史怪圈，也让资本主义社会鼓吹的自由民主平等这座辉煌建筑只是建在松软的沙滩上而已。农村土地集体所有制既符合中国农业农村实际，也遵循农业农村发展规律；既遵循城乡经济社会协调发展规律，在促进城乡一体化发展中具有自动调适功能，也有利于推进村民自治、弘扬传统农耕文化乡里文化；既是中国农村土地所有制的历史选择，也是具有中国特色的土地所有制。它是一项已被历史长河与长期实践所证明、容纳性强、具有强大生命力而十分精致的社会机制，既能不断促进生产力发展，也能不断推进人类文明进步。毫无疑问，农村土地集体所有制将长期存在下去，它未必是全民所有制的低级形式。
（二）农村土地集体所有制是非典型土地公有制
尽管农村土地集体所有制的本质是土地公有制，但农村集体土地并不属于一般意义上的全民所有，而是以各集体经济组织为地理边界，以其大部分集体经济组织成员和部分非集体经济组织成员依法地无偿地使用或占有的。之所以集体经济组织成员能依法地无偿地使用或占有集体土地，是鉴于农业比较效益低、农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇的实际，为巩固农业基础地位、统筹城乡经济社会协调发展而作出的较为理性的制度安排。这并不像经营性国有土地通过征缴税费的形式有偿使用或有偿占有来体现土地公有（或国家所有或全民所有）属性的。之所以集体土地以各集体经济组织为地理边界，是鉴于国家、地方政府、村委以及集体经济组织都通常不能亲自经营农业用地或者农业劳动监管成本过高、尊重传统农耕文化乡里文化而作出的较为理性的制度安排。这已被二十世纪五十至七十年代“人民公社化”运动所反证，也被改革开放以来实行集体所有制下的土地承包经营制度所取得的显著成就所证明。
（三）集体所有制是土地用途管制之下的一项农村基本制度
土地的重要性及稀缺性决定了对土地实行用途管制既是国际通行也是历代实行的做法，人多地少、人均耕地更少的基本国情决定了我国更有必要加强土地用途管制。由于城乡发展规律不同而又要促进其协调发展，就有必要在用地制度上区分城乡用地、农业用地与经营性建设用地等。实行集体所有制的农村土地，既非集体经济组织所有，也非集体经济组织成员所有，更非村委会所有，而是属于国家所有。那么，农村集体土地也应与城镇国有土地一样，需要遵循体现国家意志的土地用途管制，包括遵从土地利用战略、土地宏观调控、土地用途转用管制、土地节约集约利用、土地生态保护等。就农村集体土地而言，鉴于农业比较效益低、农村普遍落后于当地城镇的实际，常住农村或从事农业生产经营的集体经济组织成员可以依法地无偿地使用集体土地，且承包土地主要用于农业生产经营、宅基地上的住宅主要用于自住、其他集体土地主要用于本村公益事业发展。一旦将集体土地用于非农业经营性建设，那么它就与国有经营性建设用地没有本质区别——土地都属于国家所有，都用于非农业生产经营。因而，就应同样遵循市场经济规律，同样遵守市场竞争规则，同样依法缴纳土地使用方面的税收，即需要由原来适用农村土地集体所有制转换为参照适用国有土地管理制度。否则，既不利于形成城乡统一的经营性建设用地市场，也不利于构建城乡统一的社会主义市场经济体系；既不利于在市场上进行公平竞争，也在法理上失去正当性。而且，能将农村土地依法转为经营性建设用地的，往往限于城郊，或只惠及少数农民，而不能让广大农村、更多农民共享改革发展成果，甚至不利于经济社会持续健康发展。另外，国家为了公共利益，可根据土地利用规划依法征收集体土地。一旦集体土地被依法征收，就变成了国有土地，就应实行国有土地管理制度。当然，其土地利用规划应符合全国土地利用总体规划，其公共利益宜由中央政府严格界定；否则，地方政府往往为了局部利益或短期利益而宽松调整土地利用规划、宽泛界定公共利益。因此，以全国土地利用总体规划为重要内容的土地用途管制及以它为重要根据的土地征收制度，或决定了土地是属于集体土地还是国有土地，或决定了集体土地应否用于农业生产经营、公益性建设以及经营性建设，甚至决定了应否退耕还林（还草、还湖）、复垦闲置建设用地等。
（四）集体所有制中主要土地配置制度是遵循土地用途管制的具体体现
农村土地集体所有制中的土地所有权、土地承包权、宅基地取得权等主要配置制度，事关社会性质、生产力发展、人民根本利益、民族长远发展，既是体现国家意志的重要制度，也是遵循土地用途管制的具体体现。因此，它属于中央事权而不属于地方事权，不应由地方政府、村委会、集体经济组织来决定土地的配置；更不属于市场行为，不允许市场在农村土地主要配置环节中发挥决定性作用，不允许土地承包权、宅基地取得权市场化，更不允许土地所有权私有化。否则，农村土地集体所有制不仅会变相成为土地私有制，滋生土地食利阶级，动摇社会主义制度根基，开土地所有制史倒车；也容易削弱用地管制，而使政府管理缺位，资本主导土地，侵蚀农民土地权益，导致土地兼并、农民无地可种或流离失所，影响社会稳定乃至动摇党的执政基础；而且没有体现农业农村特点，没有遵循城乡协调发展规律，将会危及粮食安全，影响农业基础地位，扩大城乡发展差距，制约经济社会现代化发展进程；还不符合我国人多地少、聚村而居、土地公有等国情农情，不利于农业发展农村繁荣，不利于村民自治，不利于弘扬传统农耕文化乡里文化。市场竞争主要以经济效益为依归，它难以承担一个健康社会所应具备的扶持弱质产业、调控宏观经济、缩小城乡差距、促进公平公正、维持社会稳定、巩固执政根基、保护生态环境、弘扬传统文化等复杂功能。简而言之，倘若农村土地主要配置环节由市场起决定性作用，那将会冲击现有“三农”基本制度，影响农业农村乃至城乡经济社会持续健康发展，阻碍国家治理体系和治理能力现代化推进。
（作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会）
一、农村集体土地并非集体所有
（一）集体经济组织不能自主决定集体土地归属
土地所有制、土地承包制度、宅基地取得制度、集体经济组织成员资格认定基准等农村土地归属制度，既关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、公民合法权益，也关乎粮食安全、经济发展、城乡差距、社会稳定。因此，农村土地归属制度的制定与改革，属于中央事权而不属于地方事权，宜由国家法律政策统一规范或由国家有计划地推进改革，而不宜由集体经济组织、行政村甚至任一地方政府自主规定或擅自推动。尽管由集体经济组织决定土地承包方案、组织实施土地发包、报批宅基地等，但这些只是通过村民小组会议或户代表会议执行国家有关法律政策规定而已，集体经济组织并不具有实质意义上的土地配置权。即使是适当调整土地承包关系也受到有关政策法规的严格限制。集体经济组织既不能成为地权配置主体，也不能抵押土地所有权、土地承包权、宅基地使用权，更不能将集体土地转让给集体经济组织以外任何单位或个人。其实，这有利于坚守耕地红线，实现耕者有田、建宅有地，保障农民安居乐业，严防集体经济组织、村委、村委干部甚至地方政府侵蚀农民合法权益，危及国家粮食安全，动摇农业基础地位，进而影响城乡经济社会持续健康发展。
（二）集体经济组织对集体土地不具有所有权
就集体经济组织成员依法占有的承包土地、宅基地而言，集体经济组织对集体土地并不具有实质的所有权。如果农村土地属于集体经济组织所有，那么集体经济组织成员承包经营土地、取得使用宅基地等时就应付地租之类土地使用费给集体经济组织，而他们实际是依法地无偿地取得并使用；如果集体土地属于集体经济组织所有，那么集体经济组织就可通过调整、收回、抵押、转让等方式处置集体土地，而集体经济组织对其成员依法取得或占有的承包土地、宅基地进行处置往往受到很多限制，几近没有处分权。其他以集体经济组织名义使用或流转的集体土地，包括水利道路、文化卫生、村属企业厂矿等建设用地，最终受益的不是集体经济组织而是集体经济组织成员。有时在征地补偿、财政转移支付等中将集体经济组织作为受益主体，这看似归集体经济组织所有，最终受益的仍是集体经济组织成员。
（三）集体经济组织既非经济实体也非实体组织
1．集体经济组织并非经济实体。集体经济组织在人员组成上具有成员性、派生性而不具有社会性、开放性，在运行机制上实行民主制而非公司制，且不纳税、不缴费、不能破产，严格意义上的农村集体经济在现阶段很难实现——这已被二十世纪五十至七十年代集体经营农业的曲折经历所反证，也被集中化集约化发展的工业园区、高新区等逐步替代二十世纪八、九十年代发展起来而分散化粗放化经营的乡镇企业所证明。因此，集体经济组织不宜适用企业制度理论。农村集体经济组织本身并不是法人，要成立法人，其财产应从集体经营性资源资产中独立出来，比如土地所有权、土地承包权、宅基地取得权、公益性基础设施或其用地等集体资源资产就不能作为集体经济组织法人财产；即使是宅基地使用权，由于它往往被住宅所有权“绑架”，一旦资不抵债，就容易偏离集体所有制，所以不宜将之入股、作抵押、作担保。
2．集体经济组织也非实体组织。集体经济组织也有别于一般社会组织，它并无固定场所，无固定工作人员，无常设组织机构，无法定代表人。每个集体经济组织成员都依法地平等地参与村内公共事务（除了经济，还包括社会、文化、生态、党建等公共事务）的决策、管理、监督。选举产生的村民小组组长或村委干部与其他村民一样，在村民小组会议或户代表会议上只能享有一票决策权，而不能享有一票否决权或最后决策权。但即使全体集体经济组织成员在村民小组会议上都同意，也不能非法地调整土地承包关系、干涉农民生产经营自主权、强迫农民退出土地等。因此，集体经济组织是法治之下的自治单元，具有社区性；它对集体土地并不具有所有权，在其产权上只具有地理边界功能。所以，集体经济组织可被村民小组替代。虚置集体经济组织，其原本统筹经营职能在工业化中期以后，可在农民自力更生、村民依法自治基础上，由政府扶持建设基础设施、兴办公益事业、提供农业服务，或由农民购买农业社会化服务，以促进农业农村现代化发展、城乡一体化发展。
（四）集体土地也非集体经济组织成员所有
尽管集体经济组织成员可依法地无偿地使用或占有承包土地、宅基地、村内公益性建设用地等集体土地，但对集体土地只具有使用权，并不具有所有权。否则，集体土地就会变相成为私有土地，这既与农村土地集体所有制不相符合，也与我国土地公有制不相符合。集体土地本身并非农民财产，只有在承包土地上投入劳动、在宅基地上建造住宅、将承包土地依法流转出去，其农产品才有可能转化成商品，其住宅、流转收益等才能纳入财产范围。倘若将土地承包权、宅基地使用权当作农民财产，就会让原本无偿使用或无偿占有的集体土地在征地或退地时获得土地补偿，冲击农村土地集体所有制或土地公有制。集体土地也非集体经济组织成员集体所有；否则，由于其理想化而在政策上不具有操作性。其实，与其说集体土地集体所有，不如说依法占有，包括被部分非集体经济组织成员依法占有。因此，在“三农”政策制定或深化改革中，应在“用途管制、集体所有、人地相适、合理用地”思路下努力缩小“集体所有”与依法占有之间差距。
二、农村集体土地属于国家所有
（一）农村土地集体所有制的本质是土地公有制
二十一世纪初全面取消农业税后，农民终于可以依法地无偿地使用或占有集体土地。这是广大农民在经历漫长饥寒交迫岁月、经过无数次起义抗争，才实现了他们梦寐以求的耕者有田、建宅有地的朴实愿望。农村土地集体所有制让农民成为了土地的主人，不再依附于土地，铲除了滋生土地食利阶级的土壤，为促进社会的公平正义、实现人类的自我解放奠定了坚实基础。它是人类社会进步的一项重要制度，是中国对世界土地所有制史的伟大创造，与资本主义社会、封建社会、奴隶社会的土地私有制存在本质区别。土地私有制让中国封建社会始终摆脱不了农民起义——封建王朝更替——农民起义的历史怪圈，也让资本主义社会鼓吹的自由民主平等这座辉煌建筑只是建在松软的沙滩上而已。农村土地集体所有制既符合中国农业农村实际，也遵循农业农村发展规律；既遵循城乡经济社会协调发展规律，在促进城乡一体化发展中具有自动调适功能，也有利于推进村民自治、弘扬传统农耕文化乡里文化；既是中国农村土地所有制的历史选择，也是具有中国特色的土地所有制。它是一项已被历史长河与长期实践所证明、容纳性强、具有强大生命力而十分精致的社会机制，既能不断促进生产力发展，也能不断推进人类文明进步。毫无疑问，农村土地集体所有制将长期存在下去，它未必是全民所有制的低级形式。
（二）农村土地集体所有制是非典型土地公有制
尽管农村土地集体所有制的本质是土地公有制，但农村集体土地并不属于一般意义上的全民所有，而是以各集体经济组织为地理边界，以其大部分集体经济组织成员和部分非集体经济组织成员依法地无偿地使用或占有的。之所以集体经济组织成员能依法地无偿地使用或占有集体土地，是鉴于农业比较效益低、农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇的实际，为巩固农业基础地位、统筹城乡经济社会协调发展而作出的较为理性的制度安排。这并不像经营性国有土地通过征缴税费的形式有偿使用或有偿占有来体现土地公有（或国家所有或全民所有）属性的。之所以集体土地以各集体经济组织为地理边界，是鉴于国家、地方政府、村委以及集体经济组织都通常不能亲自经营农业用地或者农业劳动监管成本过高、尊重传统农耕文化乡里文化而作出的较为理性的制度安排。这已被二十世纪五十至七十年代“人民公社化”运动所反证，也被改革开放以来实行集体所有制下的土地承包经营制度所取得的显著成就所证明。
（三）集体所有制是土地用途管制之下的一项农村基本制度
土地的重要性及稀缺性决定了对土地实行用途管制既是国际通行也是历代实行的做法，人多地少、人均耕地更少的基本国情决定了我国更有必要加强土地用途管制。由于城乡发展规律不同而又要促进其协调发展，就有必要在用地制度上区分城乡用地、农业用地与经营性建设用地等。实行集体所有制的农村土地，既非集体经济组织所有，也非集体经济组织成员所有，更非村委会所有，而是属于国家所有。那么，农村集体土地也应与城镇国有土地一样，需要遵循体现国家意志的土地用途管制，包括遵从土地利用战略、土地宏观调控、土地用途转用管制、土地节约集约利用、土地生态保护等。就农村集体土地而言，鉴于农业比较效益低、农村普遍落后于当地城镇的实际，常住农村或从事农业生产经营的集体经济组织成员可以依法地无偿地使用集体土地，且承包土地主要用于农业生产经营、宅基地上的住宅主要用于自住、其他集体土地主要用于本村公益事业发展。一旦将集体土地用于非农业经营性建设，那么它就与国有经营性建设用地没有本质区别——土地都属于国家所有，都用于非农业生产经营。因而，就应同样遵循市场经济规律，同样遵守市场竞争规则，同样依法缴纳土地使用方面的税收，即需要由原来适用农村土地集体所有制转换为参照适用国有土地管理制度。否则，既不利于形成城乡统一的经营性建设用地市场，也不利于构建城乡统一的社会主义市场经济体系；既不利于在市场上进行公平竞争，也在法理上失去正当性。而且，能将农村土地依法转为经营性建设用地的，往往限于城郊，或只惠及少数农民，而不能让广大农村、更多农民共享改革发展成果，甚至不利于经济社会持续健康发展。另外，国家为了公共利益，可根据土地利用规划依法征收集体土地。一旦集体土地被依法征收，就变成了国有土地，就应实行国有土地管理制度。当然，其土地利用规划应符合全国土地利用总体规划，其公共利益宜由中央政府严格界定；否则，地方政府往往为了局部利益或短期利益而宽松调整土地利用规划、宽泛界定公共利益。因此，以全国土地利用总体规划为重要内容的土地用途管制及以它为重要根据的土地征收制度，或决定了土地是属于集体土地还是国有土地，或决定了集体土地应否用于农业生产经营、公益性建设以及经营性建设，甚至决定了应否退耕还林（还草、还湖）、复垦闲置建设用地等。
（四）集体所有制中主要土地配置制度是遵循土地用途管制的具体体现
农村土地集体所有制中的土地所有权、土地承包权、宅基地取得权等主要配置制度，事关社会性质、生产力发展、人民根本利益、民族长远发展，既是体现国家意志的重要制度，也是遵循土地用途管制的具体体现。因此，它属于中央事权而不属于地方事权，不应由地方政府、村委会、集体经济组织来决定土地的配置；更不属于市场行为，不允许市场在农村土地主要配置环节中发挥决定性作用，不允许土地承包权、宅基地取得权市场化，更不允许土地所有权私有化。否则，农村土地集体所有制不仅会变相成为土地私有制，滋生土地食利阶级，动摇社会主义制度根基，开土地所有制史倒车；也容易削弱用地管制，而使政府管理缺位，资本主导土地，侵蚀农民土地权益，导致土地兼并、农民无地可种或流离失所，影响社会稳定乃至动摇党的执政基础；而且没有体现农业农村特点，没有遵循城乡协调发展规律，将会危及粮食安全，影响农业基础地位，扩大城乡发展差距，制约经济社会现代化发展进程；还不符合我国人多地少、聚村而居、土地公有等国情农情，不利于农业发展农村繁荣，不利于村民自治，不利于弘扬传统农耕文化乡里文化。市场竞争主要以经济效益为依归，它难以承担一个健康社会所应具备的扶持弱质产业、调控宏观经济、缩小城乡差距、促进公平公正、维持社会稳定、巩固执政根基、保护生态环境、弘扬传统文化等复杂功能。简而言之，倘若农村土地主要配置环节由市场起决定性作用，那将会冲击现有“三农”基本制度，影响农业农村乃至城乡经济社会持续健康发展，阻碍国家治理体系和治理能力现代化推进。
（作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会）
邮箱: service@46659.com QQ群：46591971