小城镇建设与中国式现代化发展路径研究
摘要
在中国式现代化推进、新型城镇化与乡村振兴协同发展的时代背景下，小城镇作为连接城市与乡村的关键枢纽，成为学界与社会热议的发展方向。有观点提出 “小城镇建设才是未来中国发展的出路”，该论断抓住了就近就地城镇化、城乡要素融通的时代命题，但也容易陷入将小城镇视为单一发展路径的认知误区。我国地域辽阔，区域发展差异显著，现代化建设不可能依靠某一类空间载体单独完成。本文立足于我国城镇化发展现实，梳理小城镇的战略价值，剖析小城镇发展过程中产业、公共服务、财政人才等现实约束，辨析小城镇与城市群、大中城市、乡村之间的功能分工关系。研究认为，小城镇是中国式现代化重要支点，但并非唯一出路，中国应当走大中小城市与小城镇协调发展的多元城镇化道路。在此基础上，本文提出分类施策、产业优先、完善公共服务供给、体制机制改革、统筹城乡关系等实践路径，为推进以县城为重要载体的城镇化建设、实现城乡融合发展提供理论参考。
关键词：小城镇；新型城镇化；中国式现代化；城乡融合；乡村振兴；县域发展
引言
城镇化是现代化的必由之路。改革开放四十余年来，我国城镇化水平持续提升，大量农业转移人口向城市集聚，城市群、都市圈成为经济增长的核心引擎。与此同时，超大城市房价高企、生活成本攀升，远距离人口迁徙衍生出留守儿童、家庭分居、城乡发展失衡等一系列社会问题。在此背景下，“小城镇建设才是未来中国发展的出路” 这一观点得到广泛传播。该观点继承了费孝通先生 “小城镇，大问题” 的思想内核，看到了小城镇在就近吸纳农村人口、维系乡土社会、打通城乡要素循环方面的独特优势。
受教育权、共同富裕、乡村振兴等一系列重大议题，最终都要落到城乡空间的发展格局之上。过去一段时间，部分舆论将城镇化简单等同于人口向一二线大城市集中，忽视广袤县域与乡镇的发展诉求。但与此同时，也存在另一种认知倾向，即过度放大小城镇的作用，认为只要大力建设小城镇，就可以替代中心城市、城市群的功能，以此解决中国发展的全部问题。事实上，任何一种空间载体都有其固有的优势与局限。
《国家新型城镇化规划》明确提出，要促进大中小城市和小城镇协调发展，以县城为重要载体推进城镇化。这一定位表明，小城镇是国家发展体系中不可或缺的一环，但并不意味着要否定大城市的引擎作用。讨论小城镇的价值，既不能无视其巨大潜力，也不能脱离经济客观规律，回避小城镇发展面临的现实瓶颈。
什么是小城镇？从概念上看，小城镇广义上包含县城、县级市城区、建制镇，其中又分为经济实力雄厚的特大镇、中心镇以及广大中西部地区普通农业乡镇。不同类型小城镇的资源禀赋、人口基础、产业条件千差万别，不能套用统一的建设模式。
本文将从小城镇建设的时代价值、现实约束、与其他城市层级的功能分工、现实实施路径等维度展开分析，客观回应 “小城镇是否是中国发展出路” 这一命题，厘清中国式城镇化多元协同的发展逻辑。
一、小城镇建设的时代价值：城乡之间的关键枢纽
费孝通在 20 世纪 80 年代提出 “小城镇，大问题”，指出小城镇是农村人口向城市转移的 “蓄水池”，是城乡之间的中间过渡地带。历经数十年时代变迁，这一判断在今天的新型城镇化背景下依然具备强大现实解释力。小城镇的核心价值体现在就近城镇化、城乡要素联通、生活模式选择、国土空间安全保障四个层面。
（一）就近就地城镇化，缓解超大城市承载压力
我国是人口大国，农业转移人口规模巨大。超大特大城市拥有高端产业、优质教育医疗资源，具备强大人口吸纳能力，但城市的资源承载能力存在客观上限。大城市房价、子女教育、日常生活成本居高不下，并非所有农村人口都能够长期在一线城市落户扎根。大量农民外出务工，家庭却难以整体搬迁，由此造成夫妻分居、留守儿童、留守老人等突出社会问题。
小城镇与故土地缘相近、文化相通，农民可以选择在家乡周边完成市民化，不必跨越千里远赴沿海大城市。在县城、中心镇落户定居，既可以脱离传统小农生产方式，获得城镇基础设施与公共服务，又可以兼顾家庭照料，保留乡土社会关系。这种就近城镇化模式，可以分流一部分城镇化压力，避免全国人口过度向少数几个超大城市集中。
就近城镇化，不是强制农民留在本地，而是提供多一种选择。一部分人愿意奔赴大城市追求更高收入，一部分人更愿意在家乡周边安家立业。小城镇拓展了农业转移人口的选择空间，这也是国家提出 “以县城为重要载体的城镇化” 的核心初衷。通过做强县城和重点镇，让不少人 “家门口实现城镇化”，减少大规模远距离人口流动带来的社会代价。
（二）作为枢纽节点，打通城乡要素双向流动通道
城乡融合发展的最大难点，在于城市资本、技术、公共服务下沉难，农村农产品、劳动力资源上行难。大城市距离广大乡村空间距离远，直接对接分散村落成本很高；而乡村体量过小，自身难以形成市场集聚效应。小城镇恰好处于二者中间，承担枢纽中介的功能。
从乡村流向城市的要素来看，小城镇是农产品集散、冷链仓储、农村电商的核心节点。乡村出产的粮食、果蔬、特色农牧产品，先汇聚到镇上，再经由物流网络输送到全国大市场。乡镇的集市、商贸市场，维系着周边广大农村的日常商品流通。
从城市流向乡村的要素来看，城镇的教育、医疗、商贸、数字网络，以小城镇作为跳板向村庄延伸。乡镇卫生院、乡镇中小学、快递物流网点，直接服务周边数十个村落。没有小城镇这一层 “腰部” 载体，城市资源很难高效覆盖分散的乡村。
在乡村振兴战略背景下，产业振兴、人才振兴、文化振兴都离不开小城镇的支撑。小城镇可以发展农产品深加工、乡村文旅、手工业，创造本地非农就业岗位，让部分劳动力不必外出打工就能获得工资性收入，减缓乡村人口空心化。
（三）多元生活选择，平衡现代文明与乡土情结
当代中国社会，居民的定居需求已经分化。一部分人追求大都市的就业机会、文化娱乐；一部分人更加看重生活压力、亲情陪伴、熟人社会。
对比大城市，小城镇房价和生活成本显著更低。很多返乡农民工、中老年群体，既希望拥有自来水、燃气、宽带、商超等现代化城镇配套，又不愿意彻底割断与乡村故土的联系。小城镇提供了折中化的生活方案：居住在镇区，还可以兼顾老家的土地、亲友，兼顾乡土文化传统。
尤其在人口老龄化的大背景下，大量外出务工人员年老之后选择返乡。小城镇相比农村村庄，养老医疗条件更好；相比大城市，生活负担更低，是返乡养老的重要载体。小城镇建设，本质上也是回应人民群众多样化的美好生活需求。
（四）优化国土空间格局，维护粮食与边疆安全
我国国土空间差异巨大，东部平原、沿海地区可以发育大规模城市群，但是广大中西部农产品主产区、生态保护区、边疆地区，并不具备建设超大型城市的自然条件。在这些区域，县城和重点小城镇就是区域发展的主要载体。
在粮食主产区，小城镇服务现代农业发展，保障种粮农民的生产生活；在生态功能区，要限制大规模城市扩张，依托小城镇承载必要人口，保护生态环境；在边疆县域，小城镇承担集聚人口、稳固边疆的战略功能。如果全国发展全部照搬东部大都市模式，会违背不同区域资源环境承载力。小城镇体系，能够适配多样化国土空间，形成错落有致的国土开发格局。
二、小城镇发展的现实约束：不能忽视的内在短板
肯定小城镇的战略价值，不等于小城镇可以无条件成为万能出路。我国两万多个建制镇之间差距悬殊：长三角、珠三角的特大镇工业发达，人口几十万，经济实力堪比中小城市；但全国大量普通乡镇产业薄弱、人口外流，面临诸多现实瓶颈。这些约束条件决定，小城镇无法单独扛起中国现代化全部重任。
（一）产业支撑不足：建得起城镇，留不住年轻人
产业是城镇化的根基。城镇化的本质，是人的城镇化，人留下来的前提是有稳定就业岗位。不少小城镇，尤其是中西部普通乡镇，第三产业以本地商贸零售为主，工业基础薄弱，缺少支柱产业，高薪岗位稀缺。
现实当中出现一种现象：部分地方推进小城镇建设，把重点放在修马路、盖安置房、建设新区，房地产先行，产业培育滞后。楼房建成了，但没有足够企业提供就业，年轻人依旧选择奔赴省会、沿海城市务工，镇区出现楼房空置、人口外流的局面，形成 “造城陷阱”。
小城镇发展产业本身存在客观局限。现代制造业、高新技术产业高度依赖产业链集群，需要上下游企业集聚、人才聚集，普通孤立乡镇很难单独培育完整产业链。很多远离都市圈的乡镇，只能发展农产品加工、文旅等有限赛道，如果本地特色资源匮乏，产业突破难度很大。没有产业支撑，再漂亮的城镇建设，也难以阻止青壮年外流。
（二）公共服务存在规模门槛，优质资源集聚困难
教育、医疗等优质公共服务，天然具备规模效应。一所高水平高中、一所综合医院，需要大量的专业人才、设备投入、服务人口基数。几万人口的普通乡镇，很难独立支撑三甲医院、优质高中。
这也回到农村学校布局调整所面对的现实矛盾。乡镇优质教师、医生，持续向县城、地级市流动。很多乡镇只能够保障基础的义务教育、基础医疗卫生服务，更高质量的服务需要前往县城获取。如果片面要求每一个乡镇都建设全套高水平公共服务体系，会造成巨大财政浪费，现实中也很难实现。
所以小城镇的公共服务，客观上存在层级分工：普通乡镇保基础民生，县城作为县域中心承载优质教育医疗资源。这也就意味着，小城镇不可能完全独立闭环解决全部公共服务需求，必须和县城联动。
（三）财政与人才双重短板，发展动力受限
我国多数镇级财政力量薄弱。基建维护、污水垃圾治理、养老设施建设，都需要持续资金投入。大部分中西部普通乡镇本级财政收入有限，高度依靠上级转移支付。没有持续财政保障，城镇基础设施后续运维就容易陷入困境，出现 “重建设，轻运维”。
与此同时，人才吸引力不足是普遍痛点。相比于城市，小城镇薪资待遇、职业发展空间有限，大学生、专业技术人才愿意回乡工作的数量有限。乡镇干部、教师、医护人员流失现象普遍。人口外流进一步带来老龄化加剧，镇区消费活力不足，反过来制约产业发展，容易形成负向循环。
（四）区域分化巨大，切忌全国一套模板
中国不同地区小城镇的发展潜力天差地别，不能一概而论。 大都市圈周边的小城镇，可以承接大城市产业外溢，发展配套制造、物流、休闲文旅，具备快速成长的条件；东部沿海发达地区特大镇，工业基础雄厚，人口集聚，已经具备小城市的体量；而中西部偏远地区部分乡镇，属于人口收缩型区域，常住人口持续减少。
对于人口收缩乡镇，首要任务不是大规模扩张城镇新区，而是优化布局，保障基本公共服务，适度整合村庄与乡镇资源。如果不顾人口外流的客观现实，强行大规模搞新城开发，只会造成资源浪费。
三、中国城镇化的整体格局：多元协同而非单一路径
“小城镇是出路”，准确的表述应当是：小城镇是中国式现代化重要出路之一，而非唯一出路。中国的发展，需要城市群、大中城市、县城、重点镇、乡村各司其职，互补分工。
（一）城市群与都市圈：国家经济科技竞争的主引擎
超大城市、城市群承担国家参与全球竞争的功能。高端科研、金融、先进制造业，高度依赖人才集聚、产业集群效应，这些功能只能在大都市、城市群当中发育。没有强大的中心城市，国家就缺少科技创新与产业升级的核心引擎。
但城市群发展不等于无限制扩张。国家政策一方面发挥大城市经济优势，另一方面推动超大特大城市疏解非核心功能，控制人口密度，完善住房保障，降低落户门槛，提升城市治理水平。大城市负责强国产业创新，吸纳愿意前往大城市奋斗的人口。
（二）地级市与中小城市：区域辐射中心
地级市、县级市，作为区域中心城市，辐射周边大片县域，承担区域医疗、高等教育、产业集聚功能，承接一部分从大城市回流、从乡村转移的人口，是连接城市群与县域之间的中间层级。
（三）县城：县域城镇化最重要载体
国家新型城镇化明确提出以县城为重要载体推进城镇化。县城不同于普通乡镇，人口规模更大，具备一定产业基础，集中县域最好的教育医疗资源。大量本县农业转移人口，优先向县城集聚。县城是小城镇体系当中最重要的核心支点。
（四）建制镇分类发展：重点镇做强，普通乡镇做好服务
对于区位条件好、产业基础雄厚的特大镇、中心镇，赋予更多经济社会管理权限，做大做强，培育成小城市。而大量普通农业乡镇，不追求扩张城镇规模，主要职能是服务周边乡村，保障基础教育、医疗、商贸、物流，作为服务三农的支点。
（五）乡村：守住一部分人的家园
城镇化不等于消灭乡村。相当一部分居民依旧选择留在农村从事农业生产。国家推进乡村建设行动，改善农村人居环境。农民可以自主选择：进城、进镇，或者留在乡村。城镇化是权利与选择，不是强制搬迁。
综上，我国的路径不是二选一：不是所有人涌向大城市，也不是所有人都迁往小城镇。而是形成多层次的空间体系：一部分人进入大都市城市群参与高端产业；一部分人落户中小城市；一部分人在县城、重点镇就近城镇化；一部分继续留在乡村务农生活。多元路径并行，才符合中国国情。
四、推动小城镇高质量发展的现实路径
承认小城镇的短板，并不是否定小城镇建设。关键在于遵循客观经济规律，走因地制宜、分类发展的道路，把小城镇的优势真正释放出来。
（一）分类规划，拒绝千镇一面
国土空间规划层面，对全国小城镇实行分类引导，杜绝一刀切开发模式。 紧邻大都市圈的镇，主动承接中心城市产业外溢，发展配套加工、仓储物流、近郊文旅，融入都市圈产业链。 农业主产区重点镇，立足本地农业资源，发展农产品深加工、产地仓储冷链、农村电商，围绕农业做产业文章。 生态保护区、人口收缩型乡镇，放弃扩张新城的思路，把财政资金优先投向民生保障：完善乡镇卫生院、小规模学校、养老设施，优化村庄布局，做好生态保护，不搞形象工程。 边境地区小城镇，在保护生态前提下集聚人口，巩固边疆发展。
同时，规划需要建立人口动态监测机制，预判人口流入流出趋势，城镇建设规模要和人口前景相匹配，杜绝脱离实际的大规模造城。
（二）坚持产业先行，以产兴镇，避免先造城后找人
产业是小城镇发展的第一要务。小城镇建设不能把重心放在盖楼房、铺景观，优先培育本地就业产业。 有条件的地区，立足自身资源禀赋，发展特色产业集群；远离大城市的乡镇，重点深耕农业相关产业链，把农产品增值环节留在本地；依托乡村资源发展适度文旅产业。 同时，完善营商环境，扶持本地小微企业、个体工商户，吸引外出人才返乡创业。只有形成稳定就业岗位，人口才能够真正留下来，实现人的城镇化。
（三）构建梯度公共服务体系，借力数字化补齐短板
小城镇不需要追求 “大而全”。建立 “普通乡镇 — 县城” 梯度公共服务体系：乡镇保障基础义务教育、基础医疗、养老服务；优质高中、综合医院主要布局县城。 针对乡镇师资、医生不足的困境，推广集团化办学、医联体建设。县城学校医院对乡镇机构对口帮扶，教师医生轮岗。大力发挥数字化作用，推广专递课堂、远程会诊，用信息化把县城优质资源下沉到乡镇。
对于保留的乡村小规模学校、乡镇卫生院，落实经费保障，守住基层民生底线，这和前文农村儿童受教育权保障逻辑一脉相承。
（四）深化体制改革，破解特大镇 “大镇小马拉大车” 困境
部分特大镇人口规模已经达到小城市标准，但是行政建制依旧是镇级，财权、规划审批权不足，出现 “大镇小马拉大车”。应当按照国家政策，对经济发达特大镇，适当扩大管理权限，赋予更多财政、土地、规划权限，匹配人口产业规模。 对于普通乡镇，弱化盲目追求城镇扩张的考核导向，考核重点转向乡村服务、民生保障、基层治理，避免地方为了政绩盲目铺摊子建设新区。
（五）统筹小城镇建设与乡村振兴，尊重农民主体意愿
小城镇建设不等于把农民全部赶上楼。要充分尊重农民的选择权。农民可以自愿到镇区购房定居，也可以继续居住在村庄。不能把小城镇建设变成强制拆迁、集中上楼。
小城镇和乡村是共生关系。镇区发展商贸加工产业，可以带动周边农民增收；乡村的农产品、生态资源支撑小城镇产业。完善城乡之间交通、物流，推动城乡要素双向流动。同时发挥小城镇文化功能，保护地方乡土文化，避免城镇化过程当中本土文化流失。
（六）完善配套政策，打通人口落户的制度障碍
推进县城和重点镇全面放开落户限制，农业转移人口落户城镇之后，平等享受教育、医疗、养老社会保障。同时处理好土地权益问题，保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权，解除农民落户城镇的后顾之忧，实现 “带权进城”。
五、现实挑战与理性反思
即便政策路径清晰，小城镇高质量发展依旧面临长期难题。人口流动的大趋势之下，相当一部分乡镇人口外流难以逆转；人才、资本天然倾向向中心城市集聚，很多普通乡镇很难实现产业跨越式突破；地方财政压力，也会制约基础设施和公共服务提升。
我们要客观认识，小城镇可以解决就近城镇化、缓解大城市压力、服务乡村振兴的大量问题，但它无法替代大都市在科技创新、高端产业的功能。如果片面认为小城镇是唯一出路，忽视大城市的作用，违背产业集聚的客观规律，最终很难达成预期目标。
反过来，如果只发展城市群大城市，忽视县域和小城镇，大量农村人口被迫远距离迁徙，带来家庭分离、城乡差距拉大，同样不利于共同富裕。
中国式现代化的城镇化道路，核心不是 “选大城市还是选小城镇”，而是构建多层次协调体系。不同的空间载体承担不同功能，各展所长。对于个体而言，中国人可以根据自身条件，自由选择生活奋斗的地方：有人奔赴一线都市追逐梦想，有人在家乡县城安家立业，有人扎根乡村从事农业。多元化的选择，才是共同富裕应有之义。
结语
“小城镇建设才是未来中国发展的出路” 这一观点，看到了小城镇连接城乡、就近城镇化的巨大价值，抓住了中国广袤县域发展的时代命题，但不能将其理解为唯一出路。
小城镇是中国式现代化的重要支点。它能够吸纳就近农业转移人口，缓解大城市压力，打通城乡要素循环，守护乡土社会，适配我国多样化的国土空间格局。但小城镇受产业、财政、人才、公共服务规模门槛约束，有其能力边界，不能脱离客观现实无限拔高定位。
未来中国城镇化的正确方向，是促进大中小城市和小城镇协调发展。做强城市群都市圈作为国家经济引擎；把县城作为县域城镇化的重要载体；分类发展各类建制镇，条件好的重点镇做大做强，普通乡镇做好服务乡村的基础支点；同时保留乡村的生存发展空间。
推进小城镇建设，必须坚持产业先行、分类施策，尊重人口流动客观规律，尊重农民的自主选择，拒绝盲目造城，完善公共服务与体制保障。把小城镇建设与乡村振兴、共同富裕结合起来，打通多条城镇化路径，让不同地域、不同诉求的人民，都能找到适合自己的生存发展空间，这才是中国式现代化城乡发展的应有方向。
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